Lei Orçamentária Anual e sua importância no Direito Administrativo

  1. O que é a Lei Orçamentária Anual
  2. Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias
  3. A importância da Lei de Diretrizes Orçamentárias no Direito Administrativo
  4. A divisão de orçamentos na Lei Orçamentária Anual
  5. Como é feita a tramitação da Lei Orçamentária Anual

O que é a Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento de planejamento a curto prazo, atribuído ao  chefe do Poder Executivo (federal, estadual e municipal) que tem por objetivo estimar o valor das receitas e fixar as despesas a serem executadas no custeio público para o exercício financeiro  seguinte.

Essa obrigação decorre do dever funcional do chefe do Poder Executivo em controlar os gastos públicos, e anualmente é preciso realizar uma programação detalhada com a projeção dos gastos com pessoal, aposentadoria, investimentos, saúde e segurança do próximo ano.

Por ser uma lei, devidamente aprovada pelo Poder Legislativo, o Chefe do Poder Executivo fica limitado aos termos previstos e tem a obrigação de administrar as contas públicas com base no que foi definido na LOA, não podendo realizar alterações unilaterais ou à seu exclusivo critério, ou seja, à uma vinculação ao conteúdo previsto na LOA.

Todavia, é importante destacar que sempre que houver qualquer necessidade de alteração no orçamento, seja para incluir o aumento de uma verba ou uma despesa ou ação não prevista, é preciso justificar e ser aprovado pelo Poder Legislativo, no exercício de suas funções originais, quais sejam, legislar e fiscalizar os gastos públicos.

A referida alteração se dará por meio de créditos adicionais, denominados de suplementares, especiais ou extraordinários, os quais passam a integrar o orçamento assim que aprovados, dependendo, todos, de autorização legal.

Os créditos suplementares são aqueles utilizados para complementar algo já previsto no orçamento, é o denominado reforço de dotação orçamentária, sendo autorizado por lei.

Os créditos especiais destinados a alguma necessidade não prevista no orçamento, ou seja, é utilizado para suprir despesas sem dotação orçamentária específica.

 Já os créditos extraordinários contemplam situações de urgência ou imprevisíveis.

Importante ressaltar também que na LOA, os gastos governamentais estão separados por assunto ou por áreas de governo, como saúde, educação, transporte e segurança. 

Cada área possui seus programas e ações orçamentárias. Por exemplo, na área da saúde por ter um programa voltado ao uso eficiente de gastos.

Assim, a LOA é o orçamento público propriamente dito, trazendo a programação dos gastos governamentais em cada área, bem como a previsão das receitas para custear esses gastos.

Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Constituição Federal de 1988 determina que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Nesse sentido, o Plano Plurianual – PPA é o documento com previsões, a médio prazo, que contempla as diretrizes, objetivos e prioridades da Administração Pública pelo período de 4 (quatro) anos, podendo ser revisado anualmente. 

Por ter uma vigência prolongada, o Chefe do Poder Executivo deve pensá-lo de maneira criteriosa e estratégica para definir as prioridades do Governo, com o objetivo de possibilitar que a execução das políticas públicas atendam aos interesses da sociedade, considerando os problemas enfrentados e as necessidades gerais.

No PPA, as diretrizes, objetivos e metas devem ser estabelecidas de acordo com procedimentos legais e técnicos para conferir efetividade ao planejamento.

O PPA também é conhecido como “programa de governo” e é o principal instrumento de planejamento do Administrador Público. 

No primeiro ano de mandato, o Chefe do Poder Executivo elabora o seu planejamento de gastos e dispõe sobre o que pretende executar, no que tange às obras e serviços públicos. 

Enquanto o governo elabora seu planejamento para os próximos quatro anos, ele está executando o último ano do PPA de seu antecessor, isto é, ao assumir o governo, o Chefe do Poder Executivo herda um ano de planejamento do governo anterior. 

Em outras palavras, o PPA não coincide com o mandato do Chefe do Poder Executivo, mesmo tendo sido elaborado para um período de 4 (quatro) anos.

Previamente à elaboração do orçamento de cada ano, o Poder Executivo prepara e encaminha para ser discutida no Poder Legislativo a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 

Neste aspecto, a Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento construído anualmente, visando indicar as prioridades para o exercício financeiro seguinte e, com isso, orientar a criação da LOA, com base no que foi apontado no PPA. 

Depreende-se, assim, que a LDO faz uma ponte entre a LOA e o PPA, com a intenção de ajustar metas previstas pelo PPA, delimitando o que é ou não possível de ser realizado no ano subsequente.

A importância da Lei de Diretrizes Orçamentárias no Direito Administrativo

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma das fontes do Direito Administrativo, no aspecto legislativo.

Isso se dá ao fato de ter na LDO disposições que orientam a conduta dos Administradores Públicos, quanto à elaboração dos orçamentos fiscais, seguridade social e investimentos da Administração Pública.

Além disso, a LDO proporciona o norte das metas e prioridades a serem cumpridas pela Administração Pública, visando alcançar o equilíbrio orçamentário.

Reflete, assim, no planejamento das ações governamentais, dispondo anualmente quais os programas do PPA serão abarcados e quando serão efetivamente realizados. 

Resta claro que a LDO confere segurança jurídica à Administração Pública na execução de seus programas,  viabilizando o alcance das metas fixadas.

A divisão de orçamentos na Lei Orçamentária Anual

  A lei orçamentária anual abrange o orçamento fiscal, conforme disposições contidas no artigo 165, § 5º, da Constituição Federal, in verbis:

“§ 5º – A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”

Passa-se, então, a análise dos três orçamentos englobados na LOA.

Orçamento fiscal

O orçamento fiscal relaciona-se ao orçamento dos Poderes da União, entidades da administração direta e indireta, e estão incluídas as despesas dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional e Tribunal de Contas da União), Executivo (Presidência, Ministérios e outros órgãos) e Judiciário (Fóruns e Tribunais), do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, além dos gastos com pagamento e da dívida pública federal. 

Orçamento de investimentos

O orçamento de investimento prevê os investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, possua a maioria do capital social, com direito a voto.

É também denominado de Orçamento de Investimento das Empresas Estatais. São exemplos destas entidades: Petrobras, Eletrobras, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal.

Orçamento de seguridade social

O orçamento da seguridade social contempla as entidades da Administração Pública Direta ou Indireta a ela vinculados, no que tange às despesas relacionadas à saúde, previdência e assistência social, conforme prevê o § 2º do art. 195 da Constituição. Os pagamentos de aposentadorias, pensões e benefícios, assim como os gastos com hospitais e medicamentos são exemplos de despesas desse orçamento.

Como é feita a tramitação da Lei Orçamentária Anual

Compete ao Poder Executivo a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA, tomando como base o planejamento estabelecido no Plano Plurianual – PPA e nas prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO vigentes. 

Após a formação do projeto, ela é encaminhada às comissões mistas e permanentes do Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano para que emita parecer, podendo eventualmente propor emendas. 

Apesar da LOA ser de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, é possível que o Poder Legislativo participe parcialmente das definições das prioridades por meio de emendas parlamentares que garantem a vinculação de parte da receita líquida para interesses dos parlamentares, conforme art. 166, §9º, da Constituição Federal.

Na análise do projeto de LOA no Congresso Nacional, após examinarem, discutirem e aprovarem o texto da lei, encaminham para sanção ou veto do Presidente da República, o qual pode vetar no todo ou em parte ou sancionar.

Na hipótese de veto, caberá ao Congresso Nacional apreciá-los, podendo rejeitá-los ou não. 

Com a sanção do Presidente da República, o PLOA se transforma na Lei Orçamentária Anual – LOA.

Editor 3MIND Jurídico

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